¿POR QUÉ FRACASAN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS?
Por Javier
Brown César
Publicado
originalmente en la Revista Bien Común y gobierno
A la memoria de
Niklas Luhmann
Habermas interpretó el presente; Luhmann avizoró el futuro
Algunas
personas -y sobre todo los políticos en ejercicio- pueden sentirse
especialmente perturbadas con el título de este ensayo. Detrás de la pregunta
inicial puede verse la afirmación rotunda de que las políticas públicas
fracasan (o por lo menos suelen fracasar), pero lo que pretendo no es ser tan
radical, sino buscar elementos que expliquen por qué suelen fracasar algunas
importantes políticas públicas, que en su momento fueron elevadas al rango
prioridades nacionales. La tesis de fondo que aquí se sustenta, es que la
estructura del Estado mexicano contemporáneo, ha dejado de ser funcional ante
las realidades emergentes que caracterizan la nueva complejidad de la sociedad
mexicana[1]. El argumento de que la
estructura estatal ha dejado de ser operativa, no pretende fundamentar la tesis
alternativa de que se da una degradación o una desintegración de la
administración pública, sino el hecho de que existe un déficit
“administrativo”, una incapacidad para pasar de las metas y objetivos a las
acciones concretas, y que esto se da al interior de la propia administración
pública. Lo que sigue no tanto es un intento de responder a la pregunta que
motiva este artículo, como el esbozo de sugerencias temáticas que señalan
algunas interrogantes.
Del orden estratificado a la diferenciación
funcional
¿Qué es lo que
se encuentra en crisis en estos momentos? La tesis de inicio es: el orden
institucional revolucionario fincó su lógica de dominación política en la
relación entre el Todo y las partes, y su lógica de dominación social en un
sistema estratificado. El todo estatal se fundamentó, durante décadas, en la
unión (o confusión) simbiótica entre Estado-Nación-patria-partido
oficial-gobierno y corporaciones. La población podía descansar en la comodidad
etérea que significaba ser parte de un estado providencialista y
asistencialista. Durante décadas, este orden totalizante[2] desdibujó las fronteras
existentes entre economía y política[3]. La asimilación de la
política a economía partidista y de la economía a manejo político de los pagos
y de la capacidad de pago, encontraría su momento culminante en la expropiación
de los bancos, y su evidencia flagrante, en la enorme cantidad de empresas bajo
la propiedad del Estado[4]. Con toda claridad se
podía reconocer la figura del Estado empresario, educador, proveedor... en fin,
del Estado como el todo que daba sentido a la historia, la educación, la cultura,
la política y la economía nacionales.
La
diferenciación funcional[5] de la sociedad mexicana se
veía obstaculizada por un sistema estratificado fundamentado en una jerarquía
de rangos (cargos públicos) que permitía el mantenimiento de una distribución
diferenciada de ventajas materiales e inmateriales. La lógica de la
estratificación[6]
implicaba la cerradura de la vida política nacional en torno a la clase
política (familia revolucionaria) priísta[7], una muy singular
concupiscencia por el poder[8] y la atribución de los
gobernantes de una singular esfera de superioridad que les daba el privilegio
de ser intérpretes de lo público[9]; la población podía
sentirse ideológicamente neutralizada ante un “público estado de interpretada”
que le restaba factores de diferencia perturbadores, en última instancia, la
diferencia era procesada mediante reglas de exclusión que utilizaban como
estrategia privilegiada la violencia institucionalizada y legitimada del
aparato Estatal[10].
La
modernización salinista ha sido considerada como una estrategia neoliberal y
tecnocrática aberrante, pero detrás de esta formulación moral se encuentra una
realidad social ineludible: el salinato inició la autonomización decidida del
sistema económico, la separación sistémica y sistemática tajante entre política
y economía. Un resultado no tan evidente ha sido la crítica de los políticos
empresarios[11]
y la emergencia, en la década de los ochentas, de la figura del empresario-político, o sea, aquella persona
que, habiendo sido empresario exitoso, decide dedicarse a la política[12].
Las
consecuencias de la autonomización del sistema económico, o lo que es lo mismo,
del intento reiterado por ampliar el margen de actuación de los sujetos
privados guiados por sus propios intereses, protegidos por el derecho y
actuando bajo la lógica del mecanismo del mercado, las vivimos con claridad,
pero las tematizamos con relativa oscuridad[13]. Ante sus nuevos márgenes
de autonomía, el sistema económico “se ha visto” frente a una libertad
inusitada, quedando “nichos” importantes en los que la iniciativa privada se ha
incrustado, no siempre con acierto. El caso más claro de los problemas de
autonomía sistémica al interior de la economía se da porque, si bien es cierto
que el dinero no tiene memoria[14], más cierto aún es que el
sistema económico no parece tener interés particular en los problemas sociales
de distribución[15],
sino ante todo, en mantener constante la capacidad de pago del sistema mismo[16], por lo que el problema
de la distribución es retomado por el sistema político como argumento retórico[17] o veces para intervenir
con políticas “compensatorias”, que ante la corrupción de la cosa pública y la
focalización clientelar, acarrean nuevos problemas de distribución, para los
que a su vez se implementan nuevas políticas compensatorias. Junto con la
corrupción, la fragilidad de nuestro sistema bancario[18] es un “talón de Aquiles”
que pone constantemente en riesgo la autonomía sistémica e inclina la balanza a
favor de una ingeniería del sistema económico concebida desde el sistema
político, administrado tecnocráticamente.
Pero la
“política tecnocrática” representa algo más que un “problema ideológico”[19], manifiesta una fórmula
paradójica (por lo menos para los liberales y neoliberales): el supuesto es que
desde la política es posible manipular al sistema económico para que se
obtengan rendimientos altos (óptimos en el caso ideal) compensándose, por otro
lado, las injusticias sociales. La fórmula utópica de esta intervención estatal
selectiva y acertada, que permite a la vez la eficientización del sistema
económica y la paliación de las desigualdades sociales, recibió en sus tiempos
el nombre de liberalismo social. El sistema político se protege de los vaivenes
de la economía y busca su legitimidad en fórmulas utópicas que envía al sistema
social a través de los medios de difusión: bienestar para tu familia, economía
social de mercado[20], por ejemplo; estos son
intentos retóricos de controlar a un sistema económico que en los hechos es de
por sí incontrolable. La alternativa política a esta situación ha sido
planteada por la “izquierda”: la vuelta al modelo de Estado providencial y
asistencialista. Se da una contraposición entre un modelo de Estado expansivo,
que debe tomar y tener a su cargo la satisfacción de necesidades, deseos y expectativas
sociales[21],
y un Estado restrictivo, que debe limitar su función al logro de decisiones que
sean colectivamente vinculantes[22]: el nuevo ideal utópico:
la conquista del centro político.
La utopía
retórica del liberalismo social disfraza una realidad inconfesable
públicamente: la tecnocracia es insensible a los problemas sociales, su
prioridad es el manejo exitoso y la producción de variables macro
impresionantes, para clientes impresionables (sobre todo en el plano de la
opinión pública y de las relaciones internacionales): el Producto Interno
Bruto, la balanza comercial, el tipo de cambio, la inflación, el índice de la
producción industrial, etc[23]. Este manejo macro
encubre una evidencia abrumadora: ni siquiera la racionalidad tecnocrática es
capaz de controlar un sistema económico desbocado[24].
Claro está,
debe también preguntarse si se debe o no controlar al sistema económico y en
qué medida. Pero además, debe cuestionarse a fondo la buena intención
tecnocrática de lograr altos niveles de crecimiento económico aunados a mejores
niveles de bienestar; en apariencia, esta fórmula es un telón retórico que
trata de encubrir la receta tecnocrática: “Las necesidades de los más
desfavorecidos no deben servir en principio de regulador del sistema, pues al ser
ya conocida la manera de satisfacerlas, su satisfacción no puede mejorar sus
actuaciones, sino solamente dificultar sus gastos”[25].
Una sociedad sin centro
Un problema
particularmente sensible es que el sistema político, como centro, como lugar
que articulaba la acción societal, como intérprete de nuestra historia y
tradiciones, como padre providente, ha quedado vacío y no puede volver a ser
ocupado[26]. Ningún partido, a pesar
de los intentos (muchas veces meramente retóricos o ideológicos[27]) reiterados en discursos
y propuestas programáticas, ha podido ubicarse en este centro[28], pero este hecho no se
debe a que las medidas (en muchas ocasiones meros ideales o buenos deseos) no
puedan caracterizarse como de centro, sino a que existe un nicho, un vacío de
sentido. Nuestra historia (o por lo menos la de muchos mexicanos) ya no es la
historia del partido oficial: tanto a nivel biográfico como a nivel colectivo,
muchos hemos dejado de ser públicamente interpretados desde el poder y hemos
cuestionado las mitologías disfrazadas como verdades dogmáticas, y la nostalgia
que se puede denunciar como mecanismo regresivo. El caso del PRI es el de una
familia sin padre, el de muchos mexicanos es el de un vacío político, que se
pude manifestar tanto en una exigencia por nuevos liderazgos, como en el
recurso regresivo a la figura del caudillo encumbrado a una esfera casi divina.
La sociedad
mexicana ha dejado de tener un punto de referencia absoluto para sus
convicciones políticas, religiosas, morales y culturales. Ni la religión, ni la
moral, ni la política, ni la lógica implacable del sistema económico, ofrecen
ya un sostén para nuestras convicciones colectivas. Se da no sólo un problema
de posible “caída” en el relativismo, el escepticismo y los nuevos mesianismos,
sino un grave problema de consenso en el medio de una sociedad plural, en el
que las posturas antitéticas tienden, a la postre, a la radicalización de las
posiciones políticas, y a una cerrazón de los actores en su propia lógica,
muchas veces aberrante.
Lo que se
defiende desde diversos ámbitos la sociedad civil, es una visión pluralista de
la realidad política y social. Pero la pluralidad no debe implicar
disgregación, eugenismo o racismo, sino la aceptación de actores sociales que
sustentan diversas doctrinas políticas, religiosas, filosóficas, sociales y
morales comprensivas, ninguna de las cuales puede abarcar con una sola mirada,
ni interpretar el todo social[29]. La sociedad se encuentra
dominado por la incertidumbre, la contingencia y la improbabilidad; de ahí que
las organizaciones sociales, como sistemas de decisiones, deban de alguna
manera absorber la incertidumbre, crear estructuras que permitan procesar la
contingencia y complejidad del entorno en términos de complejidad
autoincorporada, y hacer probable lo improbable a través de estrategias y
estructuras ad hoc. Ni las personas
ni las organizaciones se comportan como máquinas triviales[30] y no pueden someterse a
una lógica causal determinística. La propia teoría administrativa ha tenido que
hacer frente a este hecho desarrollando una teoría de la contingencia[31].
La vieja semántica nacional, en su referencia al Todo (al
partido político), apuntaba a un orden estable e incluso inmutable al nivel de
las referencias mínimas esenciales (historia, cultura, política, economía,
educación, familia, religión, etc.). Pero este tiempo y espacio “newtonianos”,
absolutos e inmutables están en entredicho, y también lo está la posibilidad de
establecer, desde la política, explicaciones últimas sobre lo natural o lo social,
que permitan orientarse por puntos de referencia fijos o por verdades absolutas
fundamentadas en certezas incuestionables. La descripción de la sociedad como
postmoderna y la caracterización de la postmodernidad como ausencia de
metarrelatos refleja este hecho palmario: la ausencia de puntos de vista
absolutos, la carencia en las sociedades contemporáneas de un centro absoluto
(que ni la religión, ni la ciencia, ni la política o la moral pueden ocupar[32]).
Se da así un nicho de sentido y una necesidad de certidumbre
que ya no puede ser satisfecha por la ciencia, ni por la religión, ni por la
política o la educación. Es un nicho que en política muchos buscan llenar con
la figura del nuevo caudillo carismático o con la idea (ya muy desgastada) de
una praxis revolucionaria. Pero la evidencia es que, al estar la sociedad
mundial traspasada por las comunicaciones de los diferentes sistemas
funcionales (economía, educación, derecho, ciencia, organizaciones), el orden y
la estabilidad se dan en un nivel donde la contingencia, la complejidad y la
aceleración de la dimensión temporal[33],
ponen en entredicho la concepción de la sociedad como sistema u organismo
trivial cuyas partes son las personas[34];
además, la incertidumbre aumenta porque el orden funcional implica que las
personas fluyen de un sistema a otro con relativa libertad o incluso de manera
caprichosa. De esta movilidad sistémica y de la posibilidad, de que en la
democracia de que se de una cúspide política dividida y sujeta a la
alternancia, se deriva el hecho de que el sistema político ya no puede ganar
adeptos incondicionales que le sirvan de manera permanente con lealtad
garantizada.
El problema de los medios y el fracaso de las
políticas
Hay un problema
en los medios que se da en dos sentidos: por un lado, los medios de la política
para intervenir en la economía muestran rápidamente su obsolescencia; por otro,
los medios de difusión (la prensa, la radio y la televisión) magnifican la
distorsión (cuando esta se da). El primer problema es demasiado específico para
ser abordado aquí, pero caben algunas indicaciones sobre el problema de los
medios y el fracaso de las políticas públicas.
No me gustaría
dejar en el aire la tesis de que las políticas públicas fracasan, por ello
recurriré a dos argumentos:
1º. Los
informes de gobierno (tanto el nacional como los estatales) ponen un énfasis
muy especial en los logros, en las cifras y en los avances, ¿por qué se pone
tanto énfasis en el resultado?, ¿por qué en los informes se incurre en el
eficientismo de las cifras crudas? Estos “informes del estado que guarda la
administración pública”, se nos presentan como eventos que se caracterizan por
ser poco reflexivos en el sentido de que siempre dejan un “unmarked space”[35]. Puede afirmarse que para
todo logro promovido y difundido desde el gobierno hay por lo menos un fracaso
escondido que se debe ocultar, ya sea porque evidencia promesas incumplidas[36], realidades ofensivas[37], conductas mezquinas o
acciones omitidas. Los partidos de oposición hacen uso de estas realidades intencionalmente
ocultadas desde el poder, y por el poder público, como capital político; de
aquí resulta un postulado: entre mayor es el “unmarked space” (el espacio de la
ignominia y de la atrocidad política) mayor es el potencial de capital político
que puede utilizarse desde la oposición (desleal), no sólo para denostar y
luchar en la arena pública, sino también para realizar “negociaciones secretas”
basadas en la transacción de activos políticos (posiciones de poder políticas;
escaños en los Congresos, por ejemplo) o en el chantaje.
2º. Los
funcionarios públicos hacen un uso reiterado de “mecanismos de habla
distorsionados”. Por ejemplo: preguntamos al funcionario público, con
evidencias contundentes en la mano, las causas por las que, a pesar de que en
su informe dijo que se atendió el problema X, en la realidad dicho problema se
ha agravado[38];
la conducta frecuente del funcionario ante los medios de comunicación[39], regidos por la lógica
kunderiana del onceavo mandamiento[40], es el recurso común a
mecanismos de evitación y defensa, como: en realidad no estaba enterado
(negación desarrollada a través de un argumento ocultativo: el funcionario
quizá ya tenía información al respecto, pero la retórica no existe sin el
maquillaje de los datos y las cifras) o la decisión que tomamos obedeció, ante
todo, a razones de Estado (esta racionalización edípica evidencia la unión
simbiótica que se da entre PRI, Estado, Patria, Gobierno y Nación)[41]. Desde el marco analítico
de una teoría sistémica de la comunicación política se podría sustentar otra
afirmación: la medida en que la función retórica (que privilegia el
convencimiento mediante elementos teatrales) prevalece sobre las funciones
doxológica (típica del espacio público-político) o dialógica (la cual implica
el convencer al oponente político mediante el recurso al mejor argumento) se da
un déficit en la argumentación[42]: los lugares (topos) para extraer los
argumentos son pobres o los argumentos encubren falacias fácilmente
desenmascarables para un ojo crítico y atento.
La problemática de la organización
¿Por qué
utilizar a los medios como pantallas, como filtros o cajas de resonancia para
promover logros “heroicos” que ocultan fracasos evidentes? Enunciaré una tesis
final: la forma tradicional de planear, diseñar e implementar políticas
públicas no puede permanecer inalterada si la situación del entorno ha cambiado
tan drásticamente en tan sólo unas décadas; en términos negativos se puede
decir que la organización de la administración pública no responde ya a la nueva
realidad, está desfasada. En un entorno caracterizado por la incertidumbre de
lo no programable (ni programado), el proceso de las políticas públicas
involucra decisiones potencialmente riesgosas para el sistema político[43]; esto conlleva cambios
significativos que se evidencian sobre todo en la dimensión temporal de la
gestión pública.
La falta de
tiempo presiona para que se tomen decisiones aún cuando el que decide no tenga
todavía información o motivación suficiente para elegir entre un conjunto de
alternativas difíciles de ponderar por su alto nivel de complejidad y por sus
consecuencias ulteriores, difícilmente predecibles en todos sus detalles: “El
tiempo escasea. Se puede hacer uso de la capacidad de la organización de
trabajar simultáneamente, pero con eso surgen problemas de coordinación no sólo
de tipo real y social, sino también de tipo temporal... La dependencia de
fechas deforma las preferencias y metas, porque lo que tiene un plazo fijo debe
ser solucionado con urgencia... A menudo son los plazos los que aseguran que un
asunto reciba atención y no rara vez pasan por sobre la valoración del
producto... El problema se agudiza con el aumento de la diferenciación de los
sistemas organizacionales, en la medida
en que, a pesar de la diferenciación,
existen interdependencias; así estrangulan las fechas de las elecciones
políticas y los plazos procesales del Estado de derecho a la administración
pública con una lógica que no es la suya. El resultado de todo esto es una
asociación muy estrecha de conciencia
del tiempo y del no poder decidir para todos los ámbitos organizacionales que
se encuentran por sobre la ejecución rutinaria”[44].
La imagen de la
ciencia decimonónica, que implicaba que el universo social era una máquina
predecible, ha sido ampliamente cuestionada y apoya la tesis de que ningún
subsistema del sistema social puede reclamar para sí el representar a toda la
sociedad (ni la política, ni el derecho, ni la educación): las sociedades
contemporáneas carecen de centro que articule todas sus decisiones. Además, la
política no pueda absorber el riesgo por todas las decisiones tomadas en el
sistema social o en los sistemas económico o educativo, entonces “la
racionalidad del manejo del riesgo, como es propio de la política, podría
consistir en ponderar los riesgos de decisión de uno y otro sendero”[45].
Cada sistema
autónomo se ve compelido a “anticipar” algunos de los posibles riesgos que
implican sus decisiones. Esto significa que en situaciones constantemente
cambiantes, la única forma de operar planes, programas y procedimientos, es
traduciendo estos instrumentos en decisiones que impliquen comunicaciones que
se traduzcan en comunicaciones[46]. Adicionalmente, en el
momento de adoptar ciertas decisiones, se puede dar una brecha significativa
entre la intención buscada originalmente, el diseño organizacional o
institucional concebido y la ejecución de determinadas acciones: ajustarse al
procedimiento, así como seguir el plan o buscar determinados objetivos depende
usualmente de la decisión de sujetos individuales orientados por sus propios
intereses que pueden compartir o no los objetivos de una organización
determinada; además, aquellos que deciden pueden cambiar de ruta o incluso
pueden decidir no decidir (lo cual es ya una decisión).
La organización como red recursiva de decisiones
La aceleración
de la dimensión temporal del sentido en las sociedades complejas y
funcionalmente diferenciadas implica un énfasis particular en el instante: las
decisiones en materia de políticas públicas, tomadas en un instante dado deben
articular, de forma sui generis, las
decisiones previamente asumidas con las posibilidades ulteriores de decisión:
“Las decisiones en cuanto sucesos fijados a puntos del tiempo y pasajeros deben
tomar y reflejar una función que ate al tiempo. La función del decidir que ata
al tiempo corresponde con el hecho de que no haya un futuro objetivo (que
funcione como objetivo), de tal forma que el futuro sólo puede entrar en
función en cuanto diferencia con el pasado. Las decisiones sólo pueden, en
consecuencia, ser suceso en cada uno de sus presentes cuando expresan una
diferencia de pasado y futuro... Para poder decidir en uno u otro sentido,
deben antes producir un sentido que, ante todo, pueda continuar”[47]. Lo que se debe
garantizar es que la red recursiva de decisiones (decisiones sobre decisiones)
continúe indefinidamente.
Pero si un
cometido de las políticas públicas es garantizar una red recursiva de
decisiones en las que esté implícita una cierta producción de sentido, ¿qué
resulta de la tesis de que la planeación se constituye como una anticipación
del futuro? La ecuación planeación=futurología resulta de que la planificación
se conciba como anticipación, lo que a su vez implica planear con una base
científica de reducir la teoría de la decisión a bases matemáticas o
estadísticas, pero la idea de anticipación, tan propia de las leyes científicas
(de la ciencia natural) parece resultar poco productiva en un entorno complejo;
en consecuencia, la planeación no anticipa, antes bien, abre probabilidades de
decisión en un entorno altamente complejo: “la planificación no es tanto un
instrumento para el logro de efectos programados, sino más bien un
procedimiento de autocrédito, comparable con un sistema bancario... Un sistema
se permite, mediante la planificación, la ampliación de suposiciones
mínimamente aseguradas, en .la medida en que las coordina internamente y se
puede levantar bastante sobre la realidad con la ayuda de la planificación en
la medida que el tiempo fluya en forma suficientemente rápida y que la
planificación se justifique constantemente a través del aprovisionamiento
suficiente de sucesos no esperados”[48].
Ante un entorno altamente contingente, la planeación tiene
el competido de abrir posibilidades de decisión y de dejarlas abiertas ante lo
no esperado: “La innovación sólo es posible cuando en los procesos de decisión
se consideran alternativas realizables”[49].
El éxito de un plan está entonces en función de las capacidades del mismo para
ampliar las posibilidades (libertades) de decisión articulando pasado y futuro
en el instante de la ejecución: “La planificación permite, con otras palabras,
una suposición reflexiva de suposiciones y esto no en forma arbitraria, sino en
forma coordinada y por lo tanto asegurada. La coordinación de las suposiciones
conduce, en determinados alcances, al decidir coordinado dando, al mismo
tiempo, la seguridad para el riesgo de la misma suposición”[50].
Como ya no es posible que la planificación sea un instrumento para “mantener el
futuro bajo control”, entonces “La tarea consiste más bien en una reintegración
constante de decisiones planificadas y no planificadas”[51].
El plan no es
un condicionador del futuro ni un anticipador legalista del mismo: “La
preparación de decisiones ya no significa bosquejar las decisiones, tomarlas
antes de tiempo o hacerlas superfluas mediante la planificación, sino que se
trata de ganancia de tiempo y de alternativas para procesos abiertos de
decisión... La planificación debe lograr, en la medida que sea posible, las
condiciones para que un sistema organizacional sea lo que pretende ser: un
sistema que se compone de decisiones”[52]. Esta estrategia
necesariamente debe “anudarse” mediante la transcripción de las memorias del
sistema (las decisiones anteriores deben idealmente documentarse) y “reproducir
la autosimplificación del sistema a partir de sus productos, bajo condiciones
cambiantes”[53].
La
descentralización en la toma de decisiones, así como de las capacidades de
gestión y uso de recursos parecen resultar más funcionales debido a que la
oferta se da más cerca de la necesidad real y puede ser mejor especificada en
comunicación con los demandantes, afectados y/o necesitados. La administración
del sistema define de esta manera nuevas normas de inclusión locales y desde
luego se obliga a plantear normas de exclusión[54] generales y consensadas[55].
La inclusión de
una pluralidad de actores, con diferentes doctrinas comprensivas, en el proceso
de toma de decisiones no implica necesariamente que no se pueda llegar a una
base mínima de acuerdos en materia de principios elementales (por ejemplo,
principios de justicia). Adicionalmente, la configuración de las líneas de
autoridad al interior del sistema político tiende a hacerse menos jerárquica,
se heterarquiza (se da un cambio de formas piramidales de organización a
organizaciones de tipo red neuronal[56]): las organizaciones
trabajan con grupos de “expertos” diferenciados por sus funciones, entre éstos
no hay relación de subordinación, ya que son considerados como pares cuyo fin
es dialogar para llegar juntos al mejor argumento (esto puede implicar también
una reducción significativa de la administración, en cuanto a tamaño y
personal). Debido a la orientación por la contingencia, la organización de la
administración pública y las premisas de la planeación se sujetan a un modelo
explicativo no determinístico, en el que no suponen relaciones causales
rígidas, aunque sí isomorfismos y equivalencias funcionales. La planeación se
da en un entorno de incertidumbres múltiples y por ello debe poder modificarse
para ampliar la base de las decisiones, de acuerdo a las situaciones y eventos
den entorno, los cuales son altamente contingentes.
El cambio en la
percepción y concepción de la política parece imperioso. Ya sea mediante un
nuevo diseño institucional o a través de una nueva Constitución (que implica a
la postre un nuevo diseño institucional) los problemas deben clarificarse y
ponerse sobre la mesa buscando una lógica inversa a la que parece prevalecer
hoy día: a nivel de los medios una preponderancia de lo real sobre lo aparente,
a nivel de las mediaciones (sobre todo entre los fines manifiestos de las
políticas públicas, el diseño operativo organizacional y la ejecución) la
superación de la enorme brecha existente entre lo propuesto y lo logrado, a
nivel de la racionalidad tecnocrática un ajuste entre lo que personalmente se
desea y lo que socialmente se necesita, a nivel de la cultura nacional el
acento en las realidades antes que en los ideales y en la historiografía antes
que en la mitología. Si bien el fracaso de nuestras políticas públicas se gesta
de manera preponderante en la administración, su evidencia se manifiesta en
todas las actividades colectivas: ¿será acaso fortuito que en deportes seamos
exitosos en actividades individuales y fracasados en actividades colectivas?
¿No acaso sigue siendo preocupante el que algunas de nuestras mejores
universidades “formen profesionistas exitosos en un país de fracasados”[57]?
[1] De aquí podría inferirse
que se necesita un nuevo diseño del Estado: nuevas estructuras, nuevas
relaciones, nuevas reglas y normas, en fin, una nueva institucionalidad y una
organización diferente.
[2] Porque, entre otras cosas,
tendía a asimilar la diversidad social a la unidad partidista, corporativizando
la vida privada.
[3] Su reflejo más claro es la
figura del político-empresario, o sea, de aquella persona que, a través de los
medios patrimonialistas del poder, conseguía del espacio público todo lo
necesario para garantizar la capacidad de pago recurrente de sus hijos, nietos,
bisnietos y choznos.
[4] En 1982 había 1155
empresas públicas.
[5] “La diferenciación de un
sistema parcial para cada función significa que para este sistema (y sólo para
éste) tal función goza de prioridad ante las demás funciones... para un sistema
político el éxito político es más importante que todo lo demás, y una economía
que tenga éxito, en este caso, es importante únicamente como condición para los
éxitos políticos. Esto significa, al mismo tiempo, que al nivel del sistema
omnicomprensivo de la sociedad no puede predisponerse ninguna jerarquía de
funciones universalmente válida, vinculante para todos los sistemas parciales”.
Niklas Luhmann y Raffaele de Georgi, Teoría de la sociedad, 2ª ed.,
México, Triana, UIA, 1998. p. 340. Durante décadas, el establecimiento de esta
jerarquía de funciones universalmente válidas fue una prerrogativa del
presidencialismo autoritario.
[6] “El problema estructural
de las sociedades estratificadas es que la identificación de los subsistemas
requiere una definición jerárquica de sus entornos en términos de rango o de
igualdad/desigualdad”. Niklas Luhmann. “La diferenciación de la sociedad”, en Complejidad
y modernidad: de la unidad a la diferencia, Valladolid, Trotta, 1998, p.
77.
[7] “... la estratificación
nace de la... diferenciación y la cerradura del estrato superior... en el plano
de la semántica el estrato superior debe distinguirse con respecto a un estrato
inferior que, en un primer momento, no sabe que lo es o que lo será...
Naturalmente que una descripción del estrato inferior... es una descripción
hecha desde el estrato superior”. Niklas Luhmann y Raffaele de Georgi. Op. cit., p. 317. La
expresión popular que corresponde a esta formulación teórica es: “la historia
es la que cuentan los vencedores, no los vencidos”.
[8] Cuya evidencia patológica
es el afán neurótico de poderío. Cf. Javier Brown César. “Psicopatología de la política mexicana”, en Bien
común y gobierno. No. 50, enero de 1999, p. 98-99.
[9] Y de lo privado desde lo
público.
[10]
En última instancia traducida en represión, coacción, segregación y
marginación.
[11] Que tuvo sus inicios en fórmulas como: “renovación
moral”.
[12] A la que concibe
tradicionalmente como una empresa privada “a lo grande” que deber ser
administrada bajo criterios eficientistas.
[13] “... sobre la base de una
economía monetaria, la sociedad diferencia a un sistema de funciones dedicado a
la economía y permite que el bienestar quede supeditado a la dinámica propia
del sistema”. Niklas Luhmann, “Capitalismo y utopía”, en Teoría de los
sistemas sociales: artículos, México, UIA, 1998, (Colección Teoría Social), p. 113. De ahí que
fórmulas políticas que prometen el bienestar parezcan en estos momentos meros
deseos retóricos que líneas que oriente las política públicas futuras.
[14] . “El sistema económico
está caracterizado por buenas posibilidades de cálculo y por una mala
memoria... El dinero no recuerda por qué fue pagado”. Niklas Luhmann, Sociología
del riesgo, México, Triana, UIA, 1998, p. 221.
[15] La economía produce...
una dinámica propia que la política no puede controlar y ante la que la
economía misma sólo puede reaccionar a posteriori. El sistema, para decirlo de
otra manera, debe referirse siempre en todas sus operaciones al estado
histórico momentáneo: de aquí que sea incalculable. Este tipo de turbulencias
están muy por encima de las dimensiones del problema de la correcta
distribución del ingreso que pudiera obtenerse mediante un bienestar controlado
estatalmente, de aquí que no es posible visualizar que una revolución pudiera
cambiar todas estas premisas básicas. Más bien lo que se avizora son
catástrofes que pudieran resultar de un desplome de la producción que depende
del financiamiento y de la economía de la transacción. Niklas Luhmann,
“Capitalismo y utopía”, en Loc. Cit.,. p. 116.
[16] “... la economía se puede
considerar como un inmenso emporio de riesgos. Esto, sin embargo, no quiere
decir que el riesgo pueda ser reducido aquí continua y completamente en riesgos
específicos de un objeto, como por ejemplo en la compra de coches usados. Queda
un resto de riesgo, un riesgo central, a saber, el riesgo de la no
reconstitución de la capacidad de pago”. Niklas Luhmann, Sociología del
riesgo. p. 227.
[17] “Por razones
estructurales y semánticas, el sistema político hoy en día está empujado a
politizar los riesgos, vengan de donde vengan... En vano se buscará un catálogo
de las tareas del Estado o de los límites fijos de sus actividades en cuanto a
la naturaleza o la sociedad: la politización de los problemas es cuestión de la
política”. Ibid., p. 209.
[18] “A semejanza de la corte
en el sistema de derecho los bancos ocupan una posición central en el sistema
económico... la función de los bancos (distinta a la de la producción) se puede
entender sin más ni más como una condensación de la función del sistema
económico”. Ibid., p. 231.
[19] Es una clase política
paradójica en el sentido de que las condiciones para su inviabilidad como clase
política están detrás de su propia ideología: fundamentan la legitimidad
política en la eficacia económica, pero su ideología niega medios de
intervención “estatales” que permitan influir políticamente, para que se dé una
alza permanente en los rendimientos del sistema económico (esto lo dejan al
juego del libre mercado), además de que no disponen de “mecanismos políticos” para
asumir el riesgo que implica que en el sistema económico se dé un colapso
general de los bancos y de la capacidad de pago en general.
[20] ¿Cómo se comporta el
sistema político junto a un vecino tan incómodo [el sistema económico]? Mi
respuesta: echando mano de las utopías...La utopía política que hace posible la
convivencia entre sistema político y económico, bajo condiciones de
diferenciación por funciones, lleva el nombre de economía social de mercado.
Expresada en términos políticos esta fórmula lo que quiere decir es que los
objetivos del capitalismo y los del socialismo se pueden realizar en la fusión
de un sólo sistema. Niklas Luhmann, “Capitalismo y utopía”, en Loc. Cit., p.
116.
[21] Con lo cual, sin dudase
sobrecarga ideológica y administrativamente, y se paradojiza (se hace
inviable), como ya quedó claro con la crisis de los ochentas.
[22] Una concepción política expansiva podría
enlazarse con tradiciones de la vieja Europa, que asignan a la política un
papel rector en la sociedad... Una
concepción política restrictiva, por el contrario, únicamente vería en la
política una función entre otras muchas. Niklas Luhmann, Teoría política en
el Estado de Bienestar, Madrid, Alianza, 1994, (Alianza Universidad; 750),
p. 156
[23] Pero ni el “éxito”
macroeconómico puede encubrir el abrumador fracaso microeconómico.
[24] Ni quizá convenga hacerlo: si los economistas
no han podido solucionar dos grandes problemas de los sistemas económicos -la
inflación y el desempleo- quizá sea por una de dos razones: porque estos problemas
no se pueden (o deben) solucionar, o porque no conviene a los economistas que
sean solucionados, ya que si se solucionaran, tal vez perderían su empleo (el
corolario sería: disminuir la demanda de economistas).
[25] Jean Francois Lyotard, La
condición postmoderna, Barcelona, Planeta, 1993 (Obras Maestras del
Pensamiento Contemporáneo; 18), p. 137.
[26] No se puede centrar sobre
la política una sociedad funcionalmente diferenciada sin destruirla. Niklas
Luhmann, Teoría política en el Estado de bienestar, p. 44.
[27] La sociedad moderna es un
sistema sin portavoz y sin representación interna. Por esto, precisamente, sus
orientaciones básicas devienen en ideología. Idem.
[28] En analogía con el
pensamiento de Piaget se podría proponer la metáfora de que la sociedad mexicana
se ha descentrado y con ello inferir que ha madurado. Pero hasta qué punto esta
madura y para qué son preguntas que hay que plantear si seguimos esta metáfora.
[29] El problema del liberalismo político (que no
liberalismo social) puede formularse, según Rawls, de la siguiente manera:
¿cómo es posible que unas doctrinas comprensivas totalmente opuestas entre sí,
aunque razonables, puedan convivir y afirmen todas la concepción política de un
régimen constitucional”. Liberalismo político, México, Fondo de Cultura
Económica, 1996, (Sección de Obras de Política y Derecho), p. 13.
[30] Heinz von Foerster
introdujo la distinción entre máquinas triviales y no triviales en los
siguientes términos: las máquinas triviales responden a un mismo input “con la transformación
de un output mediante una función de transformación”; las máquinas no triviales
“llevan a cabo operaciones recursivas... la programación, es entonces, siempre
dependiente de la operación”. Niklas Luhmann, La ciencia de la sociedad,
México, Anthropos, UIA, ITESO, 1996 (Autores, textos y temas. Ciencias
sociales; 10), p. 289.
[31] El cambio no programado (ni programable) se
percibió como New York
[32] Una sociedad organizada
en subsistemas no dispone de ningún órgano central. Es una sociedad sin vértice
ni centro. La sociedad no se representa a sí misma por uno de sus, por así
decir, propios subsistemas genuinos. Niklas Luhmann, Teoría política en el
Estado de Bienestar, p. 43
[33] Una reflexión novelada
sobre esta aceleración del continuo temporal se encuentra en La Lentitud de
Milan Kundera
[34] Las personas son
literalmente, “arrojadas” al entorno de los sistemas de funciones (esto implica
que el sistema social no se compone de personas, sino de comunicaciones; pero
también puede interpretarse en el sentido de que el cargo, en tanto que unidad
impersonal de funciones al interior de las organizaciones, hace que cualquier
persona pueda ser reemplazable por otra que “cubra la función”): “Si
continuamos pensando en los términos de la antigua tradición europea, hoy en
día el lugar de la sociedad parece casi vacío... Si somos imparciales en
nuestra observación, la emergencia del nuevo sistema global de la sociedad
mundial aparece como un hecho innegable. Esto requiere de cambios
correspondientes en el concepto de sociedad”. Niklas Luhmann. “Los medios
generalizados y el problema de la contingencia”, en Teoría de los sistemas
sociales. p. 73.
[35] El concepto original
desarrollado por Jorge Spencer Brown es el de “unmarked state” un estado de
cosas no marcado, no indicado; prefiero el concepto de “unmarked space” (que es
funcionalmente equivalente) porque hace referencia a una región que se deja
tradicionalmente de lado. Es como una moneda que tenemos ante los ojos y de la
cual sólo queremos ver el lado que tiene el escudo, olvidándonos que la moneda
es el todo configurado por ambos lados y que al marcar un lado producimos una
especie de escotosis cognoscitiva (una anulación deliberada de nuestro campo de
observación).
[36] No es necesario ir
demasiado lejos: la critica recurrente que se ha hecho a los informes de
gobierno del presidente Zedillo es su énfasis en el manejo exitoso y eficiente
de las variables macroeconómicas (lo cual constituye la bandera principal del
gobierno tecnocrático, además de su única estrategia visible para elevar el
nivel de consenso social) y su olvido de temas políticos tan lastimosos como:
el conflicto de Chiapas, el problema de la UNAM, los asesinatos políticos de
Luis Donaldo Colosio y José Francisco Ruiz Massieu, y las matanzas de Acteal y
Aguas Blancas, por sólo mencionar algunos temas olvidados.
[37] Como es el caso de la
pobreza extrema. Inclusive, para no ver esta realidad, algunas personas dan
limosna con un fin doble del que no son plenamente conscientes: no ver el
reflejo de la naturaleza humana caída (en el fondo, el reflejo de la parte más
oscura de su propia persona) y para paliar posibles sentimientos de culpa, los
cuales pueden tener como origen la acumulación desmedida, el fraude sistemático
y la explotación despiadada (claro está que estas afirmaciones requieren
sustentarse desde la psicología social e individual, pero no es posible desarrollar
aquí los argumentos respectivos).
[38] Un ejemplo claro podría
extraerse de los informes de gobierno recientes, el argumento frecuente es: el
gobierno ha destinado una importante cantidad de recursos al combate a la
pobreza atendiendo así a un número importante de habitantes, la realidad es que
la población en condiciones de pobreza extrema ha aumentado considerablemente
[39] Ciertamente aquí debemos
diferenciar entre periodismo crítico-propositivo y periodismo
servil-reiterativo.
[40] Cf. La inmortalidad.
[41] Desde luego, existen
otros mecanismos de uso común. He realizado una breve caracterización de éstos
en México 2000: entre la transición y la ingobernabilidad, México,
Fundación Rafael Preciado Hernández, 1999, (Documentos de Trabajo; 36), p.
51-58.
[42] Para una caracterización
de estas funciones de la comunicación política Cf. Javier Brown César. “La
teoría de sistemas de Luhmann y la comunicación política”, en Bien común y
gobierno. No. 54, mayo de 1999, p. 65-68.
[43] Pero, “el sistema
político es incapaz de conservar la carga de riesgo que se le ha impuesto y de
enfrentarse continuamente a los mismos casos”. ¿Qué pasa entonces con los
riesgos? “La mayoría de las veces son entregados al sistema de derecho y con
frecuencia pasados por éste a manos del sistema económico”. Niklas Luhmann, Sociología
del riesgo, p. 214-215.
[44] Niklas Luhmann, Organización
y decisión, Barcelona, Anthropos, UIA, 1997, (Biblioteca A. Sociedad; 27),
p. 32-33.
[45] Niklas Luhmann, Sociología
del riesgo, p. 223.
[46] “... la política en
primer lugar es comunicación, es decir, una síntesis permanente de información,
acto de comunicar y comprensión que el sistema reproduce de un momento al
otro”. Niklas Luhmann, Sociología del riesgo, p. 211.
[47] Niklas Luhmann, Organización
y decisión, p. 17-18.
[48] Niklas Luhmann, Organización
y decisión, p. 77-78
[49] Ibid., p. 91.
[50] Ibid., p. 77
[51] Ibid., p. 76-77.
[52] Ibid., p. 78.
[53] Ibid., p. 77.
[54] Cf. Niklas Luhmann,
“Inclusión y exclusión”, en Complejidad y modernidad: de la unidad a la
diferencia, p. 176 ss.
[55] A diferencia
de lo que antes sucedía: el sistema político se “mantenía vivo”
utilizando normas no explícitas de exclusión aplicables a diversos casos y
situaciones particulares; se daba así una casuística
de la exclusión
[56] “El sistema político de
la sociedad actual se asemeja más a una masa nerviosa que a una jerarquía
ejecutiva”. Niklas Luhmann, Sociología del riesgo, p. 211.
[57] Este cuestionamiento, que
considero urgente, válido y legítimo, ha sido formulado con claridad por Xabier
Gorostiaga.
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