LA
ÉTICA EN LA FUNCIÓN PÚBLICA
Por
Javier Brown César
Escrito
inédito inconcluso [circa 1997]
Introducción
En
la actualidad, el bajo desempeño de la administración pública en muchos países
del mundo ha llevado a que la mayor parte de los gobiernos enfrenten una crisis
de confianza generalizada. Aunado a ello, la naturaleza de la administración
pública ha cambiado y la actividad del gobierno se ha vuelto más compleja. Uno
de los factores que ha elevado los niveles de descrédito han sido los
constantes escándalos de corrupción, magnificados muchas veces por los medios
de información. Al mismo tiempo, el desprestigio de la autoridad se ha
convertido en un obstáculo más para la acción gubernamental, ya que al perderse
la credibilidad se pierde también la aquiescencia ciudadana y la disposición a
cooperar. Restaurar la confianza en los ciudadanos y mejorar el desempeño de la
administración pública se ha convertido en uno de los retos de los gobiernos
que tratan de llevar a cabo modificaciones sustantivas que incrementen sus
capacidades de gestión.
La
discusión sobre la ética en la administración pública surge precisamente por la
necesidad de reintegrar la confianza en la autoridad –su legitimidad social-
sobre la base de un conjunto de estándares de conducta, es decir, de la
formulación de códigos y procesos que reorienten las relaciones que tienen los
titulares de los órganos que realizan las funciones administrativas con los
ciudadanos y con el resto de los titulares de los órganos públicos. El debate
en torno a una ética para la administración pública –o de las organizaciones
públicas, como le llamaremos más adelante- tiene que ver, entonces, con los
valores que los gobiernos están promoviendo para la formación de funcionarios
públicos que permita elevar su capacidad para enfrentar y entender las
obligaciones y las demandas de un gobierno democrático. Debido al
redimensionamiento del Estado que se ha dado en las últimas décadas, el papel
de los funcionarios públicos y la opinión general al interior de la
administración pública acerca de los roles y valores apropiados en la
administración, junto con el advenimiento de nuevas expectativas de la
sociedad, mantendrá en constante discusión qué debe ser reconocido como un
comportamiento ético.
Desde
luego, el debate en torno a la ética de la administración pública no se da de
manera aislada, ya que forma parte de lo que se conoce como “éticas aplicadas”,
las cuales, entre otras cosas, nacen con la idea de moralizar a la sociedad. La
ética de la sociedad civil[1]
(v. gr. La bioética, la ética empresarial, la ética de la ciencia, etc.) surge
por la vital necesidad de “restituir a las diversas actividades la naturaleza
que les es propia, recuperando con ello la legitimidad social”[2].
Se trata de recuperar el crédito de una profesión o actividad social, perdido
por el abuso de malas prácticas, a través de la implementación de códigos
éticos de conducta.
Para
analizar la ética en la administración pública, partiremos de una premisa: que
la concepción e instrumentación de procedimientos de ética debe examinarse en
el marco de lo que se conoce en la Teoría de la Organización[3]
como los espacios institucionalizados,
es decir, el contexto en el que la organización vive y, sobre todo, del modelo
de administración dominante. Sobe este último, existe en la actualidad un
fuerte debate sobre el sentido y finalidad de la administración pública,
producto en buena medida de la transformación del Estado de bienestar y de las
reformas económicas internacionales. Dicha discusión cuestiona el modelo
tradicional de la administración pública, el cual está centrado en la
importancia de los procedimientos como la clave para obtener buenos resultados.
Según las nuevas tesis del llamado new
manageralism, el mero cumplimiento de los procedimientos no genera por sí
mismo buenos resultados. Al contrario, muchas veces los limita e impide la
acción eficiente y eficaz de las organizaciones públicas. La reforma
administrativa que promueve esta corriente se justifica debido a que los
gobiernos deben encontrar fórmulas que les permiten enfrentar los retos de una
sociedad en la que surgen múltiples y variados problemas; muchos de ellos de
carácter global. Ahora, se presume, la administración debe estar orientada a
resultados, es decir, hacia la eficiencia. Desde luego, este es un modelo que
se encuentra a prueba y sujeto a modificaciones.
Generalmente,
los administradores han actuado sin un sentido de la ética durante muchos años.
La concepción de lo público, el papel del administrador y las expectativas de
la sociedad, han evolucionado hasta el punto de hacer necesario volver la atención
hacia la conducta pública y la finalidad de ésta, junto con los cambios que
tales desarrollos requieren. Todo ello enmarcado en un contexto donde el
estudio de la administración pública se ha dividido en varias corrientes (la institucional,
la de políticas públicas y la de gestión pública, principalmente) y la
actividad gubernamental ha crecido en complejidad, acompañada por un
crecimiento de la discrecionalidad por parte de la autoridad y de los propios
administradores públicos.
En
los apartados que siguen, se discutirá cómo estos modelos afectan, tanto la
concepción como la instrumentación de criterios de ética al interior de la
administración pública. El objetivo de investigar la ética en el servicio
público es el de proveer de elementos analíticos que, entre otras cosas,
coadyuven al control de la corrupción. Desde esta perspectiva, la ética en la
administración pública es solo una parte de una “infraestructura ética”, es
decir, de un conjunto de valores, virtudes, mecanismos y políticas generales
encaminadas a formar y controlar el ejercicio y las condiciones adecuadas para
el servicio público. Por ello, se discutirá la pertinencia de formular procesos
y contenidos éticos que sirvan como mecanismos externos capaces de reorientar
las conductas públicas y asistir a los mecanismos de control para la
disminución de la corrupción política. Primero se presentará el contexto
filosófico general en el cual se da el debate en torno a la dimensión ética de
lo público. Segundo, se realizará una breve revisión del desarrollo del debate
en los últimos años, para entender cómo surge la necesidad de discutir la ética
en el seno de las organizaciones públicas. Tercero, se discutirá cuáles son las
consecuencias que se desprenden de la creación de incentivos al comportamiento
ético, de acuerdo a las corrientes de la administración. Cuarto, se analizarán
las medidas exitosas, encaminadas a garantizar una gestión pública guiada por
criterios éticos, en distintos países. Finalmente, se considerará el contexto
actual en México y la necesidad de contar con criterios de ética para la
administración pública.
I. ÉTICA Y POLÍTICA
Las relaciones entre ética y
política han sido una cuestión problemática desde hace ya más de 20 siglos: ¿es
la política una actividad éticamente neutral o acaso tiene una ética propia e
inmanente? ¿debe la política subordinarse a la ética o viceversa? ¿pueden ser
calificados los actos públicos como inmorales o cabría hablar mejor de actos
públicos injustos?
Una de los motivos fundamentales
del pensamiento platónico es el esclarecimiento de las virtudes necesarias para
la vida pública. Diálogos como el Critón (sobre el deber), Laques (sobre el
valor), Cármides (de la templanza), Lysis (de la amistad) y Gorgias (de la
retórica), contienen planteamientos que toman forma en la República. Pese a que
este último diálogo tiene una fuerte carga utópica, contiene reflexiones
fundamentales sobre la realización de la
justicia y del bien al interior de la comunidad política. La idea de plantear
un proceso pedagógico cuidadosamente escalonado y sumamente selectivo y el
ideal del gobernante filósofo buscan ante todo que quienes ejerzan el poder
tengan el conocimiento de las ideas del bien y de la justicia, para poder
administrar con justicia y gobernar con rectitud. En estas reflexiones
platónicas se constata la preocupación del filósofo ateniense por una polis en
la que los ideales éticos de la vida buena y justa sean realizados plenamente;
la política tiene para Platón una fuerte carga ética y un fin trascendente
innegables.
Las relaciones entre ética y
política fueron estudiadas con cierta profundidad por Aristóteles. Al inicio de
la Etica Nicomaquea parece plantearse
con toda claridad la subordinación de la Etica a la Política: “… por más que
este bien sea el mismo para el individuo y para la ciudad, es con mucho cosa
mayor y más perfecta la gestión y salvaguarda del bien de la ciudad. Es cosa
amable hacer el bien a uno solo; pero más bella y más divina es hacerlo al
pueblo y las ciudades”[4].
Por otro lado, en algunos pasajes de la Política parece haber una confusión
entre la finalidad propia del individuo y la de la sociedad política: “Nos
queda aún por ver si podrá afirmarse que la felicidad de cada uno de los
hombres es la misma que la de la ciudad o que no es la misma. Pero esto también
es evidente, y todos estarían de acuerdo en que es la misma”[5].
Y en el mismo libro VII se afirma que : “… manifiestamente el fin es el mismo
tanto para la comunidad humana como para cada uno en particular, y que
necesariamente ha de ser la misma la norma para el hombre mejor y para el mejor
gobierno…[6]”.
La solución del complejo problema
planteado por las relaciones entre Etica y Política puede lograrse si partimos
de las siguientes consideraciones: 1ª. Las interferencias que se dan entre
Etica y Política en el Libro VII citado pueden resolverse si se piensa que el
libro VII es una elaboración temprana del pensamiento político de Aristóteles,
notablemente influido por el pensamiento platónico, mientras que lo asentado en
la Etica Nicomaquea refleja el
pensamiento posterior de Aristóteles[7]
y por lo tanto, y siguiendo la tesis de Jaeger, la mayor evolución del
pensamiento del Estagirita. 2ª. Partiendo del orden de las ciencias
aristotélico la forma de ordenación de la Etica a la Política se clarifica ya
que, como se establece en los inicios del Libro I, toda acción humana tiende a
algún bien, por lo que al bien mayor de todos tiende la comunidad más
importante de todas las que existen y que comprende a las restantes
comunidades: la comunidad política. En el proemio a la Política, Sto. Tomás
clarifica esta cuestión en el mismo sentido ya apuntado: “… si la ciencia más
importante es la que estudia lo más noble y más perfecto es necesario que la
política sea, entre las ciencias prácticas, la más importante y la que dirige a
las demás, en la medida en que estudia el último y perfecto bien para el
hombre. Por este motivo Aristóteles dice al final del libro X de la Etica
[Nicomaquea] que la filosofía se perfecciona con la política, en tanto que la
filosofía trata de las cosas humanas”[8].
La ordenación de la Etica a la
Política implica la ordenación de los bienes particulares y su subordinación a
la realización de un bien de carácter superior. El bien individual se
subordina, en la comunidad política, al bien de la comunidad particular, de ahí
entonces que bajo esta concepción, la ética individual es heterónoma desde el
momento en que los actos de los ciudadanos se deben ordenar a un ideal de vida buena. En todos los casos,
el bien está henchido de moralidad, y por lo tanto, al hablar del plano
individual y social es importante
referirse a una ética individual y a una ética social.
La ordenación de la ética a la
política no significa que la política deba oprimir a la ética arguyendo razones
de Estado, sino que la política es la culminación de la vida ética y por lo
tanto todo acto público está transido de connotaciones éticas. Entre ética y
política hay para el pensamiento aristotélico-tomista un doble orden de
prioridad[9]:
la ética debe anteceder a la política en el orden pedagógico y del tiempo, pero
la política antecede a la ética en el orden de la perfección y de lo que
complementa a la sustancia ética. Así, la política es el ámbito donde se da la
máxima realización del ideal ético de vida buena (que no de buena vida).
En los albores de la modernidad se
da una importante y significativo rompimiento con la doctrina clásica de la
política[10], la
cual implicaba el que ésta entendida como doctrina para la vida buena y justa y
por ende continuación de la ética. “el comportamiento político (por el que se
interesa Maquiavelo) y el orden social (por el que se interesa Moro) ya no
serán explicitados en atención a aquella vida virtuosa de los ciudadanos. Los
pensadores modernos ya no se preguntan,
como hacían los antiguos, por las relaciones morales de la vida buena y
excelente, sino por las condiciones fácticas de la supervivencia. Se trata
directamente de la afirmación de la vida física, de la más elemental
conservación de la vida. Esta necesidad práctica, que exige soluciones
técnicas, está al comienzo de la moderna filosofía social. A diferencia de la
necesidad ética de la política clásica, no exige ninguna fundamentación teórica
de las virtudes y de las leyes en una ontología de la naturaleza humana…
Ciertamente, la filosofía social, por encima del aseguramiento de la nuda
supervivencia, se ocupa también del mejoramiento, facilitación y elevación de
la vida. Sin embargo, esto se diferencia esencialmente de una perfección moral
de la vida”[11].
La ruptura con tradición política
clásica tiene importantes consecuencias para la percepción de los actos del
gobierno. La interpretación de la política como técnica lleva a priorizar los
criterios de eficiencia y eficacia sobre valores éticos como el bien y la
justicia. Los actos de gobierno son calificados de acuerdo a criterios que se
basan en resultados y no de acuerdo a criterios éticos. Esto resulta sobre todo
claro en las visiones utilitaristas de la ética, como la preconizada por John
Stuart Mill o por Jeremy Bentham.
La ruptura con la tradición lleva
también añeja la concepción de que la ética y la política son dos esferas
separadas, con ámbitos propios. La ética sólo se concibe al nivel de la
actuación individual, privada y autónoma, mientras que la política se refiere a
actos de carácter colectivo, públicos y sujetos al derecho. La distinción
teórica fuerte se da propiamente en Kant al establecer con toda claridad que la
esfera de la ética es absolutamente autónoma y se rige por criterios diferentes
a la esfera política.
En su crítica al imperativo categórico
kantiano, Hegel retoma la idea central de la tradición política clásica que
percibe a la política como la culminación de la ética. Así, se puede leer en la
Filosofía del derecho que “El Estado es la realidad de la
Idea ética; es el Espíritu ético en cuenta voluntad manifiesta, clara para sí
misma, sustancial, que se piensa y se sabe, y que cumple lo que sabe y cómo lo
sabe”[12].
La política en Hegel es el ámbito donde se da la plena realización de la
sustancia y de los ideales éticos, de ahí que en su concepción filosófica, la
ética anteceda a la política en el orden lógico y pedagógico.
Además,
el Estado es en Hegel el lugar donde “la libertad alcanza la plenitud de sus
derechos”[13].
Por lo tanto, el derecho debe garantizar la libertad individual, y la acción
política debe tener como cometido el generar un espacio mínimo a todos los
hombres donde la amplitud de las oportunidades devenga extenso ámbito donde
concurran las libertades. Tanto la izquierda como la derecha hegelianas
concentran sus esfuerzos más en la idea del Estado que en la conexión entre
ética y política. Ya en nuestro siglo Max Weber habla de una ética de la
responsabilidad y los neotomistas, como Maritain, retoman las ideas de la
política clásica y ponen el acento en la enorme carga ética que tiene lo
público y en que es posible hablar de una ética individual y de una ética
social. Por último, en su revisión de la ética kantiana, John Rawls hace
énfasis en una posición original donde se da por hecho que existen un conjunto
de criterios fundamentales respecto a lo que es justo e injusto.
1. LA DIMENSIÓN ÉTICA DE LOS ACTOS
PÚBLICOS
Para analizar la dimensión ética
de los actos públicos hay que partir de una tesis importante: los actos
públicos no son, desde el punto de vista de la ética y de los valores,
neutrales; o dicho de otro modo, la vida pública presupone una concepción del
quehacer político que se basa en valores y en una visión particular que se
afianza en concepciones éticas. Ciertamente puede haber regímenes cuyos valores
sean en el fondo valores de carácter negativo o inclusive desvalores, por
ejemplo el dar prioridad al dinero sobre la persona.
Además la concepción ética que
está detrás del ejercicio del poder puede ser sumamente variable: una ética
utilitarista que se enfocaría ante todo a resultados, una ética hedonista que
se centra en los aspectos placenteros del ejercicio del poder, una ética
eudemonista que busca ante todo la felicidad o una ética heterónoma basada en
fines trascendentes.
Existen varias dimensiones del
quehacer público que tienen una eminente carga ética, así por citar sólo
algunos ejemplos:
1. Las decisiones sobre el gasto
público y sus prioridades pueden tener repercusiones importantes en la
distribución del ingreso y en el combate a la pobreza.
2. En el diseño de planes y
programas de gobierno pueden privilegiarse sectores o grupos en detrimento de
otros.
3. Ciertas acciones que se
realizan desde el gobierno pueden ser causa de injusticias o atropello a los
derechos de terceros.
4. Las reformas o adecuaciones de
ciertas leyes pueden tener efectos nocivos o ser también causa de injusticia.
5. El nombramiento de funcionarios
para ocupar cargos públicos puede crear situaciones de privilegio en las que se
margine a personas competentes o capacitadas para el cargo.
6. Los discursos que se pronuncian
desde el poder público pueden dañar la reputación de otros o ser causa de
división y descontento sociales.
7. Las decisiones respecto a la
política fiscal pueden ser causa de iniquidades e inequidades, etc.
Para concluir puede decirse que,
en definitiva, los actos públicos no son neutralmente éticos o valorativos
desde el momento en que:
1. Pueden afectar intereses de los
particulares o causar injusticias.
2. Tienen como trasfondo una
visión ética del poder público (aunque sea una ética utilitarista o hedonista).
3. Todo acto público se realiza a
partir de una cultura política que tiene como referente un conjunto de
principios y valores socialmente aceptados.
II.
EL DESARROLLO DEL DEBATE DE LA ÉTICA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El
estudio de la ética en la administración pública presenta una dificultad: hay
un vacío importante en la literatura sobre un marco de referencia general para
la investigación y la práctica[14].
La forma en la que se ha planteado la necesidad de discutir una ética al interior
de la administración ha cambiado a lo largo del tiempo. Desde 1940 (año en que
aparecen los primeros trabajos que hablan explícitamente del tema) se pensaba que la forma en como la ética
podría servir a la administración pública sería proporcionándole un marco para
la acción en el que el administrador examinara y cuestionara los estándares
bajo los cuales las decisiones administrativas son tomadas, más que contar exclusivamente
con las tradiciones o las costumbres. Estas últimas habían llegado a sustituir
la manera en que se pensaban los problemas de las políticas públicas.
Más
adelante, en la década de los 50, algunos teóricos señalaron que las cuestiones
éticas no podrían ser reducidas exclusivamente a la formulación de políticas
públicas sino que debían abarcar a todas las decisiones administrativas. Los
patrones bajo los cuales se tomaban las decisiones debían reflejar, en algún
grado, los valores más fuertes de la sociedad y no solamente las costumbres y
tradiciones. Para la década siguiente, se da un salto en el enfoque: en medio
de una reflexión general sobre el papel del individuo y de las instituciones,
se reconoce que existe una moral que define los patrones absolutos de lo bueno,
difícil de conocer, mientras, por otro lado, se acepta también la existencia de
un conjunto de estándares o patrones de conducta correctos en un punto del
tiempo que pueden cambiar, pero que sí pueden ser conocidos. En esa medida, el
administrador puede ser ético sólo si logra identificar qué estándares de
conducta son aceptables.
Desde
la década de los setenta se desarrolla una “nueva administración pública” que
da una interpretación renovada de las responsabilidades del administrador. Esta
escuela de la administración pública comienza a enfocarse en los aspectos
normativos: a tratar de acomodarlos valores del administrador público
individual a las teorías de la responsabilidad administrativa. Esta corriente
trataba de volver a enfocar el papel de los administradores en sus
instituciones pero tratando de incorporar un nuevo marco normativo. Mientras
que el antiguo paradigma señalaba que la norma que debía guiar el
comportamiento del administrador era la “imparcialidad”, la “equidad social”
apareció como la alternativa para guiar la conducta del administrador público y
como la fuente de legitimación y operacionalización del paradigma de la ética
de la administración pública. De esta forma, se cuestionaban los antiguos
patrones bajo los cuales los administradores tomaban decisiones y se sugería
una nueva moral orientadora. La cuestión central era que el administrador debía
ser forzado a tomar decisiones sobre la base de un sentido del interés público.
Así,
se creía que si para actuar de manera ética un administrador debía examinar y
cuestionar los patrones por medio de los cuales las decisiones administrativas
eran tomadas, y que esos patrones podrían cambiar a lo largo del tiempo, el
administrador debía estar atento para responder a las nuevas demandas puestas al
día por esos patrones; en última instancia el contenido de los patrones de los
administradores debería reflejar un acuerdo con los valores duros de su
sociedad y el administrador debía reconocer que él iba a ser al final el que
abrazaría la responsabilidad por los patrones por medio de los cuales tomaba
sus decisiones.
La
concepción actual de la ética a cambiado respecto a las que se han revisado,
básicamente por reconocer que el comportamiento del administrador se encuentra
sujeto a dos tensiones: la intraorganizacional y la del ambiente institucional
(o el contexto, el cual se compone de otras organizaciones e individuos). Así,
se señala que: 1) Para ser ético se requiere que un administrador sea capaz de
llevar un proceso de examinación razonable de los patrones por los cuales las
decisiones de los administradores son tomadas, como mínimo para ampliar la
legitimidad de las decisiones al interior de la organización; 2) el contenido
de los patrones puede cambiar a lo largo del tiempo, en tanto que nuevos
valores o como expresión de nuevas preocupaciones sociales; 3) un administrador
debe estar listo para adoptar patrones éticos de decisiones a partir de estos
cambios, siempre reflejando un acuerdo con los valores fundamentales de su
sociedad y reconociendo las metas de su organización; y, 4) el administrador
debe abrazar responsabilidades personal y profesionalmente, tanto con las
decisiones tomadas al interior de la organización como con los patrones éticos
con los cuales toma esas decisiones[15].
III.
ENFOQUE S EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Al
interior de los estudios sobre administración pública se han desarrollado
distintos enfoques de análisis. Sólo para fines esquemáticos señalaremos,
brevemente, los más importantes. Primero, el enfoque institucional, que trata
de regular el comportamiento administrativo mediante normas (derecho administrativo)
y que se liga al valor de la legalidad. La ley es lo más importante. Segundo,
el enfoque de las políticas públicas, que se enfoca a la eficiencia económica y
que tiene como instrumento la decisión a partir del análisis de políticas (de
los instrumentos analíticos que se necesitan para tomar la decisión). Finalmente,
el enfoque de la gestión pública, que tiene como valor la flexibilidad en los ámbitos
político, administrativo y legal y cuyo instrumento principal son los recursos
humanos; tiene una concepción del gobierno como prestador de servicios, por lo
cual se encarga de diseñar procesos orientados a prestar un mejor servicio al
cliente.
[1] Cfr.
Adela Cortina, “Ética de la sociedad civil ¿un antídoto contra la corrupción?,
en La corrupción política, Madrid, Alianza, 1997. pp. 253-270.
[2] Ibid.
p. 266.
[3] Sin
embargo, como señala Arellano, la Teoría de la Organización alude, más que a un
cuerpo de ideas sistematizadas que permiten explicar la realidad, a una
multiplicidad de aproximaciones y enfoques, algunos antagónicos. Cfr. Cambio en
organizaciones públicas: fuentes y perspectivas analíticas desde la teoría de
la organización. México, CIDE. Documento de trabajo, No. 20.
[4]
Aristóteles. Política.
[5]
Aristóteles. Política. Libro VII, 2
[6] Ibid.
Libro VII, 15.
[7] Cfr. Werner Jaeger. Aristóteles.
México, Fondo de Cultura Económica. p. 271 ss
[8] Sto.
Tomás de Aquino. Proemio a la Política de Aristóteles. 7.3
[9] En
Los principios de la realidad natural, Santo Tomás establece como la
anterioridad puede entenderse de dos maneras: “… se dice que algo es primero
que otro, ora en el orden de la producción y del tiempo, ora en el orden de la
substancia y de lo que la completa. Como la acción de la naturaleza procede de
lo imperfecto a lo perfecto, de lo incompleto a lo completo, lo imperfecto es
primero que lo perfecto en el orden de la producción y del tiempo; pero lo
perfecto es anterior a lo imperfecto en el orden de la substancia…”.
[10] Cfr.
Jürgen Habermas. Teoría y praxis. México, REI, 1993. p. 49 ss.
[11]
Ibid. p. 58 ss.
[12] Hegel.
Filosofía del Derecho.
[13] Ibid.
Tercera parte. 258.
[14]
Kathryn G. Denhardt. The ethics of public service. Resolving moral dilemmas in public organizations, Greenwood
[15]
Denhardt. Op. Cit., p. 26.
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